熊丙奇:不要让孩子们的精力都花在路上

从校车安全到营养午餐,从家长陪读到摸黑赶课……一段时间以来,农村孩子上学的困境频频进入公众视野,让人们开始更多关注农村中小学“撤点并校”问题。

熊丙奇(微博)

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有专家认为,“撤点并校”在执行过程中出现不少问题,其根源在于没有建立民意参与的科学决策机制。这项工作需要各级政府长远规划、科学布局、有序执行。

在不少发达国家,学校的规划、建设,并不由政府部门说了算,而由汇集各方利益代表的社区教育委员会来决策,政府部门是决策的执行者。这样做,学校的规划建设才能充分吸收社区居民意见,综合考虑各方利益,也能尊重受教育者权益。我们要让“撤点并校”做到因地制宜,一定得请村民、学生家长(微博)参与决策,而且是“真参与”而非做做样子

【导语】

“撤点并校”不能“一刀切”

“六一”儿童节前夕,温家宝总理赴湖南看望农村小学的孩子们时特别提出一项要求:“学校调整布局要实事求是,从农村实际出发。要根据实际情况,充分考虑学生年龄、上学路途、安全等问题,建立或恢复一些农村教学点,不要让孩子们的精力都花在路上。有的教学点学生虽然少,但也要办好,要想办法帮助边远的教学点提高教学质量。”这番话表明,调整完善“撤点并校”政策的问题引起了中央高层关注。

     
据《齐鲁晚报》报道,山东郓城县唐庙乡陈里长中学,两年前突然撤走,并到规模小其一半的唐庙二中。因周边10余个村庄村民坚持,学校虽被保留下来,但这两
年来,该校教师陆续被调走,原有宿舍不准入住,食堂”熄火”。许多学生无奈转学,目前仍有200余名学生上课,却面临教师严重不足问题。陈里长中学的遭遇
正是过去一些年农村中小学的缩影。从2001年国务院发文到2012年紧急叫停,”撤点并校”执行了整整十年,大量农村中小学被撤并,学生集中到城镇学校
读书;在城市,也曾掀起过一轮中小学合并风潮。其带来的后果是,新的”上学难、上学远、上学贵”问题。

“现在农村小学缺得太厉害了!”常在基层调研的中国教育科学研究院学者储朝晖忧心忡忡地对记者说。

最近不少专家在为此事呼吁,因为有调研显示:“撤点并校”后农村学生的上学距离平均远了4.05公里,安全隐患增加;住宿生一年平均要花费1157.38元,农村家庭由此新添一项额外开支;还出现了大规模的教育资源浪费现象。过去10年间,我国的小学被撤掉了一半,多达371470所。

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以黑龙江为例,一些地方一个乡只有一所学校。入冬,路面结冰,家离学校很远的孩子根本无法上学,辍学现象开始“死灰复燃”。

实际上,专家们的批评建议除了针对“撤点并校”本身,还针对着“撤点并校”的决策模式,模式不调整,今后很可能引发别的问题。

全国小学数量十年间减少一半

“当地一所学校按人口测算每年级应招3个班共120个学生,结果近三年只招了十来个学生。”储朝晖说。

又是“一刀切”

     
“撤点并校”,指的是自90年代末已经存在、2001年正式开始的一场对全国农村中小学重新布局的”教育改革”。开启这场”教育改革”的,是2001年国
务院出台的一份名为《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的文件。文件第十三条要求地方政府”因地制宜调整农村义务教育学校布局”。该条具体规定:按照
小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并,在交通不便的地
区仍需保留必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。2010年,教育部副部长刘利民曾在《求是》杂志上透露:”2001年至2010年,全国小学由
49.1万所减少到25.7万所,其中农村占减少总量的87.6%。初中由6.7万所减少到5.5万所,其中农村占减少总量的91.7%。”2011年发
生的”甘肃校车事故”,造成21人死亡,也引发了社会对”撤点并校”的反思。2012年9月,国务院办公厅发文紧急叫停”撤点并校”,但学校减少的大趋势
仍然没有扭转。今年8月,教育部公布的数据显示,2014年全国共有小学20.14万所,比上年减少1.22万所。虽然不在”撤点并校”的范围内,城市中
小学数量在近20年里也大幅度减少。以北京为例,根据北京市教委的统计数据显示,北京市小学数量最多时候是1973年的5888所,此后基本呈减少趋势。
1995年北京市有2867所小学,2000年减少为2169所,2004年是1504所,到了2012年仅剩1081所。

2002年以来,我国农村地区启动新一轮“撤点并校”,以集合教育资源和师资优势。应该说,在一些交通便利的平原地区,“撤点并校”对推动农村教育整体发展发挥了积极作用,但在一些山乡及偏远地区,却也带来了不少问题。

我国农村的“撤点并校”,始于上世纪90年代末。当时认为这是农村生源减少后的必然选择:由于一些自然村的上学孩子锐减,当地学校的学生人数已严重不足,没必要硬办下去;而“撤点并校”可以整合农村有限的教育资源,村里的孩子集中到条件好些的城镇求学,教育质量可望提高。

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据21世纪教育研究院副院长熊丙奇的观察,在许多实施“撤点并校”的地区,校车问题没有得到很好解决;低龄寄宿越来越普遍,而相应的心理辅导、生活服务跟不上。

如果搞“撤点并校”前能广泛听取当地家长意见,结合实际因地制宜,当是好事一桩,可在落实过程中,再次出现了“一刀切”的老毛病:有些地方有的乡村学校,学生其实不少,可政府部门也决定“撤点并校”,不把村民的意见当回事,或者根本没去听取意见。有些乡村撤掉学校后,孩子上学不得不步行一小时、两小时甚至更长时间,路途遥远且路况不佳;有的虽有车可坐,但上学成本增加不说,破旧的车子、鲁莽的司机都叫人提心吊胆;有的学校安排了校车,却是不合格的。这些后续问题特别是安全隐患,有关部门并未上心。

生源少是撤校的直接原因

有调研显示,撤校后一些地区的学生上学成本和安全隐患增加。

撤并之后,孩子们的新学校,理所应当有更好的条件和更高的质量。但实际情况是,有的地方的一些城镇学校一下挤进了众多学生,本来还是“小班化”教育,结果不得已搞成了“大班化”甚至“超大班化”……

       
2011年12月,教育部部长袁贵仁在回答人大委员的询问时将农村学校撤并的原因概括为”一少”、”一多”、”一高”。”一少”,农村学生数量减少,学龄
人口减少。全国6—14岁义务教育阶段学龄人口从2000年的2.05亿减少到2010年的1.58亿,减少了4700多万。”一多”,就是随着城镇化进
程的加快,进城务工人员随迁子女增多。2010年随迁进城读书的义务教育阶段学生约1200万。”一高”,就是对高质量教育需求提高。农村学校的规模小
了,老师就少了,家长担心质量难以保证,也导致了学生向城镇学校流动。城市也有类似的因素。北京小学入学人数最高时曾达到将近40万,随着生育人口的减
少,2005年只有7万。于是,从上个世纪90年代开始,北京市开始基础教育布局调整。这一办法就是撤并小学,从1996年到2004年间,撤并掉46%
的小学。

北京大学教育学院教授康健说,一方面,一些中心小学变成了“巨无霸”,但住宿、吃饭、运动、卫生、安保等短缺,给学校管理带来巨大难题;另一方面,被撤并学校遗留了尚可服役的校舍和教师,造成资源浪费。

辍学率反弹

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有统计显示,我国农村小学校数量从1997年的51万多所减少到2009年的23万多所,减幅达54.9%。

“一刀切”搞“撤点并校”的负面影响,比较显著的问题有四:其一,一些乡村地区辍学率反弹,上学路远、不够安全,一些农家干脆不让孩子上学了;其二,不合格校车、黑校车如随时会被引爆的炸弹;其三,低龄孩子在外寄宿越来越普遍,但由于条件设施较差,应当配套的生活服务和管理跟不上,小寄宿生容易发生行为和心理偏差;其四,琅琅读书声在很多村子消失,已经走了青壮年的今日农村越发缺乏生气。

减轻财政压力才是地方政府推行”撤点并校”的最大动力

上述问题,关注教育问题的专家和诸多乡村居民早已一再提出,但并没有得到重视;直到2008年,有些地方才暂缓强制性的“撤点并校”。2009年,国务院对此事提出意见,要求注意从实际出发,防止“一刀切”;还要求各地制订三年总体规划,根据城镇化发展和人口流动变化的趋势,促进学校合理布局和结构优化,涉及农村中小学布局调整的,要在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上进行。

     
2001年以前,农村中小学的教育投入主要依靠乡镇,包括教育附加费、教育集资和县乡一级的财政拨款三个部分。这其中,教育附加费和教育集资占了大头,换
句话说,完全是农民自己掏腰包,在维持整个庞大的农村基础教育体系。2001年,中国启动了税费改革和义务教育体制调整。税费改革废除了农业附加税和各种
集资,不少县乡财政收入锐减;而义务教育体制调整确立了”在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的义务教育财政体制。于是,地方政府对
“撤点并校”表现出异常坚决的执行力,因为这可以大幅度减轻地方政府的财政压力。”撤点并校”能给县级政府减轻多大的财政压力?2009年华商报《乡村教
育调查报告:走向”空壳”的乡村学校》中,曾记载了2008年8月陕西汉中市西乡县所搞的一个调研,该调研显示:”以30年投入资金为单位进行比较,按
2007年的校舍建设、维修、教职人员经费支出为依照,如果不调整,共需投入263816万元;调整后,生源聚集,办学效益提高,教职工相应减少,经费投
入随之降低,总计投入213744万元。也就是说,今后30年可以节约资金50072万元,平均每年节约1670万元。”农村学校的撤并还为了拉动城市
化。21世纪教育研究院院长杨东平曾说:”江西前几年推行’教育园区’政策,把所有农村学校’连根拔掉’,集中到园区里。学生要上学,就必须进城买房、租
房,就这样拉动城镇化。”据教育部的数据显示,从2000年到2010年,农村小学生在这十年当中减少了3153.49万人,减少了37.8%;农村小学
却减少22.94万所,减少了52.1%。农村学校撤并的幅度远远大于学生减少的幅度.

如何因地制宜?

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“撤点并校”有着好的初衷,之所以发展成眼下的局面,有两方面原因。首先,一些地方政府部门十分积极地“撤点并校”,似乎并不真是为了提高教育质量、为乡村学生着想,而是想借此减少办学点,进而减少教育投入,同时让自己更方便地管理学校。

上学远,学生步行一两个小时去上学的现象越来越普遍

其次,我国的教育决策机制,虽说要听老百姓意见,但听不听以及听了之后采不采纳,权在行政部门,也就是说,“撤点并校”这种事,只要相关政府部门决定要干,就没有干不了的。

     
“撤点并校”直接带来的结果就是”上学远”。据21世纪教育研究院在10省农村中小学的抽样调查现实,农村小学生学校离家的平均距离为5.42公里,初中
生离家的平均距离为17.47公里。北京大学教育学院教授康健曾在接受《中国青年报》采访时说:”一些地方政府做规划时,总喜欢拿一些纸面数据说话,比如
孩子上学的距离,有时候地图上直线距离只有两三公里,由于地形崎岖,山路绵延,实际距离可能七八公里。”2013年,新华社曾报道,在多山的贵州,学生步
行一两个小时去上学的现象越来越普遍。

在不少发达国家,学校的规划、建设,并不由政府部门说了算,而由汇集各方利益代表的社区教育委员会来决策,政府部门是决策的执行者。这样做,学校的规划建设才能充分吸收社区居民意见,综合考虑各方利益,也能尊重受教育者权益。我们要让“撤点并校”做到因地制宜,一定得请村民、学生家长参与决策,而且是“真参与”而非做做样子。

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“撤点并校”好事没做好,又一次给了我们教训:必须建立科学、民主的教育决策机制。我国《教育规划纲要》指出,“要提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序,重大教育政策出台前要公开讨论,充分听取群众意见。”原则摆在那儿,落实有待努力。


些地方通过开行校车来解决孩子”上学难”的问题。根据中国社会科学院社会学研究所博士后李涛的调查,在1185个样本县中仅有288个县配备有校车,仅占
调研县的24%,在9639辆配有校车的县中,5%的车辆驾证不相符,35%的车辆未配备专职管理人员,22%的车辆未配备逃生锤等安全设备。2011
年,甘肃、江苏等地接连发生校车事故,也促使国务院叫停”撤点并校”。

值得注意的是,教育部相关负责人已表示,我国农村中小学数量仍然呈现下降趋势,将采取措施遏止盲目撤并学校,所有准备撤并的学校必须征求家长意见。但愿这一规定能切实得到执行。

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(作者为21世纪教育研究院(微博)副院长、教授)

上学贵,因为经济原因辍学的农村学生越来越多

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如果不想每天走路,可以选择在学校住宿,不过住宿将给本不富裕的农村家庭带来更为繁重的经济压力。2009年全国”两会”期间,广东农民代表杨月娥说:
“学校撤并,孩子们不得不去镇上上学,一些孩子离家就是二三十里,车费、住宿费、伙食费,一年保守都要1000元,实际上农民的负担反而加重了。”负担加
重的直接结果,是大量农村学生辍学。广东省四会市江谷镇小乐村原属于江林镇,2003年江林镇和江谷镇合并,江林中学也随着江林行政机关的脚步,被并入了
十几公里外的江谷中学。小乐村的孩子要想读初中就得住宿,对于以打柴为生的小乐村村民来说,刨去家用,剩下的钱根本不够读书。2008年一年,仅几十户人
家的小乐村就有4个初中生放弃了学业,十五六岁就外出打工。

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而且住宿对孩子的成长也有着不利影响。由西北社会经济发展研究中心和中科院农业政策研究中心的学者共同组成的”农村教育行动计划”项目组通过抽样调查发
现:因长期营养不良,样本区许多孩子的体格发育滞后。其中,非寄宿学生的身高,比世界卫生组织同龄人的平均身高低5厘米,而寄宿学生的身高,比世界卫生组
织同龄人的平均身高低9厘米。

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上学难,”非京籍”在北京上学要办28个证

       
撤校引发的”上学难”不仅影响农村,也出现在城市。北京小学数量依然在减少,可新入学人数却由2005年7万多的”低谷”涨到2015年的超过15万,升
学压力陡增。全国人大代表、北京市基础教育专家吴正宪调研后发现,入学高峰还不是最可怕的,目前北京各区县的师资严重供不应求,小学专职老师在编需求缺口
高达47%。就在2010年,北京还曾将700多小学教师转岗为幼教。面对小学新生入学压力,北京开始出台限制政策。北京市教委公布的数据显示,义务教育
阶段”非京籍”学生占近一半。”非京籍”学生入学需要提供”五证”,但在实际执行过程中,北京各区的细则让”五证”延伸出了多达28个证件。

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美国也曾搞”学校合并”,但最终还是恢复”小规模办学”

     
上世纪五六十年代,前苏联第一颗人造卫星升空震惊了美国,人们开始反思美国教育的不足之处。当时的哈佛大学校长、著名教育家科南特在著作《今日的美国中
学》中,从学校规模与学生学业成绩关系的角度提出”规模效益”理论。他认为,美国小规模学校的普遍存在,不能提供高水平的教育,成为许多地区建设优质学校
的严重障碍,因此应该合并小规模学校。科南特的”规模效益”理论,使得美国农村”学校合并”运动达到高潮。1961年,美国有学区36402个,1970
年减少至17995个,全国2/3的学生都在大型综合中学就读。然而,即使美国在撤点并校中做了充分投入,在校车等教育资源的供给上做了充分准备,但仍有
多项研究表明在教学质量、教学投入、学生成长等方面,合并学校不一定有什么裨益,还可能带来坏处。上世纪90年代开始,美国竟又开始了一场”小规模学校”
运动,开始拆分大规模农村学校,还原和保留小学校。为了扶持农村小规模学校发展,2000年12月,美国政府开始了”农村教育成就项目”。这个项目扩大了
小规模学校使用联邦拨款的自主权,并帮助农村学区更多地获得和使用联邦教育资金。在那些偏远地区和山区,小规模学校是不可取代的。不仅是美国,日本、瑞
士、澳大利亚等国也有这样的小规模学校,只要有人群的地方,国家就要提供教育服务。小规模学校并非必然”小而弱”、”小而差”,也可以做到”小而美”、
“小而优”。

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