澳门新莆京ww66126cc论英国义务教育法规的演进及启示

在1996年纪念联合国教科文组织成立50周年之际,时任联合国教科文组织副总干事鲍尔先生曾为《联合国教科文组织教育丛书》作序。他高度评价中国教育始终走在联合国教科文组织“全民教育”运动前列,并大胆预言,到21世纪初,中国教育水平将达到世界发达国家水平。同时,他提出了中国教育取得巨大进步的三个重要机制:一是“政策上对教育有力而持久的重视”;二是“从中央到地方的组织保证”;三是“用革新方法解决问题”。


要:
我国高等教育法治进程可分为新中国成立前后两个阶段。新中国成立以前的高等教育相关立法涉及了学制、教育行政、学校、学生、教师、学位等诸多问题。新中国成立后高等教育法治可以根据改革开放和党的十八大召开分为三个阶段。在此基础上,针对中国高等教育法治的未来进行了探讨。

1 英国义务教育法规的萌芽
19世纪上半叶,英国在初等义务教育上采取自由放任的政策,随着工业革命临近结束,英国政府逐渐意识到初等教育问题的严重性,原先的那种自由放任理念也逐步转变为适度干预,颁布了一系列关于强制教育的法律法规。
1802年颁布了《学徒健康与道德法案》,该法案规定,至少在每个学徒工作的头四年中,必须抽出工作日的一部分,在一般工作时间内,根据此类学徒的年龄和能力,由此类学徒的工厂主出资,聘请适当的、老成持重的教员,在专用场所教导学徒读书、写字及算术,或者这三门中的一门
这个法案规定了学徒必须接受适当的教育,表明了英国政府对义务教育开始进行适度的干预。
1833年颁布的《工厂法》规定,913岁的童工必须提供参加过学校教育的相关证明,童工应在工作时间内拿出2个小时来接受教育,学习初步的3R知识和宗教知识,工厂主雇用童工必须有厂医的年龄证明和教师的入学证明书,违者受罚工厂主从每个童工的周薪中扣出1便士作为教师的酬金。1844年再次修订《工厂法》,规定童工做工必须交出上学证明。1846年的《工厂法》进一步明确工厂教育是强制性的,并且是劳动条件之一。《工厂法》的颁布,在推动工人阶级子女受教育上有积极意义。
1860年的《矿山法》规定:1011儿童只有获得3R方面的熟练证书方可不接受进一步的学校教育。
如上所述,政府颁布了诸多法规强制童工接受初等教育,但事实上,这一时期英国的初等教育状况极其落后。但还没有制定真正意义上的义务教育法规,只能说是英国义务教育法规的萌芽阶段。
2 英国义务教育法规的全面确立
而真正意义上的义务教育是从1870年英国政府颁布了《初等教育法》开始的。在1870年到1891年期间,英国的初等教育转变为免费的和义务的。
1870年《初等教育法》中规定:5-12岁的儿童须接受义务教育,如果家长讲不出不送子女上学的合适的理由,他们就要被罚以5先令以下的款;在缺少学校地区设立公立学校,每周学费不得超过9便士,民办学校学费数额不受限制。这一法定为英国义务教育的发展奠定了基础。一方面,它规定了家长送子女上学的义务。另一方面还规定公立学校的学费,每周学费不超过9便士。
1876年通过《桑登法》第4条明确规定了父母对于儿童接受初等教育的法律责任:每个儿童的父母有责任让自己的子女接受足够的读、写和算术方面的初等教育,如果父母没有履行这一职责,那么他们应服从本法案提出的各种命令,并应受到本法案提出的各种处罚。
该法令要求那些还没有学校委员会的各学区成立学校入学事务部,该机构有权制订和实施有关义务入学的法令。
1880年英国议会通过《芒代拉法》。该法进一步规定各学区学校委员会或学校入学委员会有义务颁布有关学生入学问题的地方法规,规定5-10岁儿童无条件入学,10-13岁儿童只有达到一定的成绩要求或已连续五年正常入学接受教育,方可免除义务入学要求,具体标准由各地通过地方法规确定。《芒代拉法》以教育法的形式对原属《工厂法》管辖的最低工作年龄及相应的义务教育年龄做出了规定,标志着英国义务初等教育体系的正式确立。
对义务教育的收费问题,英国政府在1891年颁布了《免费初等教育法》,规定父母有权要求免除其子女初等教育的费用,315岁儿童每年的人均政府拨款为10先令,原来学费低于10先令标准的学校不再向学生收取任何费用,高于10先令标准的学校可收取一定的学费,但其数额加上人均政府拨款的总和不得超过原来的学费标准。该法通过向初等学校提供一定数额的人均政府拨款,使英国少数初等学校的学费大大下降,并使大部分初等学校实施了免费教育。
3 英国义务教育法规的进一步完善和发展
20世纪后,英国义务教育法规进入了进一步完善和发展的阶段。
1918年,英国国会通过了教育大臣费舍提出的教育议案,制定了新的初等教育法,也称《费舍教育法》。该法案对义务教育作了如下主要规定:地方当局为2-5岁的儿童开设幼儿学校;规定5-14岁为义务教育阶段;小学一律实行免费;禁止雇用不满12岁的儿童做童工。地方当局应建立和维持继续教育学校,向进入这种学校的年轻人免费提供适当的学习课程、教学和体育训练,年轻人每年应在继续教育学校中接受320个学时的学习。《费舍教育法》将义务教育年限延长到14岁,小学一律实行免费教育。
1944年,英国政府通过了以巴特勒为主席的教育委员会提出的教育改革方案,即《1944年教育法》,又称《巴特勒法案》。该法案关于义务教育规定如下:实施5-15岁的义务教育。父母有保证子女接受义务教育和保证在册生正常上学的职责。地方教育当局向义务教育超龄者提供全日制教育和业余教育。《巴特勒法案》将义务教育年限延长到15岁,规定了父母对子女义务教育的责任,地方教育当局对教育超龄者提供教育。
1987年11月,英国教育大臣贝克向英国下院提交了《教育改革方案》,即《1988年教育改革法》。法案中与义务教育有关的内容有:实行义务教育阶段全国统一课程。在义务教育阶段,所有学生必须学习10门必修课程,包括英语、数学、科学三门核心课程,历史、地理、技术、音乐、美术、体育和现代外语等七门基础课程。另外还有包括古典文学、家政、经营学、保健知识、信息技术应用、生物、第二外语、生计指导等附加课程。建立义务教育阶段全国成绩评定制度。义务教育必修课的各学科都有相应的成就目标,每一成就目标分为与年级相对应的十个水平,分别在7岁、11岁、14岁和16岁进行评估。义务教育阶段结束,学生参加普通中等教育证书考试的全国统考,借此评估所达到的成就目标。赋予家长在学生入学方面的选择权。具体做法是,限定中小学校招生的标准数,家长可以在本地区或另一地区为子女挑选学校,学校在招生数未满时,不能拒绝学生的入学要求。这就是所谓的入学开放政策。《1988年教育改革法》是20世纪英国最激进的一次教育改革,它规定实行义务教育阶段的全国统一课程,实行全国统一的成绩评定制度,家长有权利为子女选择就读学校并参与学校管理,学校可以摆脱地方教育当局的管理,把资源的控制权下放给学校。4
英国义务教育法规的特点及对我国义务教育立法的启示
义务教育法规要具有时代性。英国义务教育法规制定和完善都是针对义务教育的每一个问题和义务教育的每一项改革作出的相应的规定,符合本国的实际情况,适应了当时社会发展的需要,与时代性和教育改革紧密相联。我国义务教育实施也经历了相当长的一段时间,不同时间段义务教育实施的环境不同,义务教育法规应该随着时代的发展不断完善。我国当前义务教育的实际情况是,还在一定程度上存在教育经费投入不足,教育资源城乡区域差距较大,农村地区义务教育严重落后等情况。这就要求我国义务教育法规要针对这些实际情况,做出相应的规定,从法律法规上来保障我国义务教育的全面实施。
义务教育法规要具有完备性。英国政府依靠相应的法律法规来进行对义务教育的管理。从整个过程来看,是一个对义务教育法规不断完善不断细化的过程,形成了完备的义务教育法规配套体系。相对来说,我国有关义务教育方面的法律法规配套体系尚不健全、对于义务教育中的各项改革,义务教育中的各个方面的法规还需要进一步细化和完善。
义务教育法规要具有强烈的强制性和明确的处罚措施。英国一系列义务教育法规的强制性非常突出,具体表现为对违反者提出了明确具体的处罚措施,操作性很强。我国义务教育法规的条文中强制性不够,强制性不够的一个重要原因就是缺乏更具体的处罚措施,义务教育法规在具体的实施过程中可操作性不强。应该进一步加强我国义务教育法规的强制性、具体化和可操作性。
义务教育法规要具有平衡性。从英国义务教育各个时期的义务教育法规中不难看出,英国义务教育法规不仅强调家庭、父母以及子女在教育中应该承担的义务,而且对政府在义务教育中应该承担的办学责任、以及学校的教育条件等都作了极其严格的规定。使各方主体的权利及义务变得更加均衡。我国义务教育法律法规对学生及其家庭的单方面义务要求比较重视,而对国家、政府和学校的规定显得无力。因此,我国义务教育法规应该在强调家庭父母的责任和义务的同时,强调学校、国家和政府应承担的责任和义务。
参考文献 [1]?Joel H. Wiener, Great Britain:The Lion at Nome:A
Documentary History of Domestic Polity, 1689-1973, London, 1974,
pp.806-807.
[2]?李霄翔,舒小昀.从自由放任走向适度干预:英国工业革命时期国家的教育政策[J].学海,2005,.
[3]?夏之莲.外国教育发展史料选粹
[M].北京:北京师范大学出版社,2001:291.

我赞成鲍尔先生的看法,他提出的三个重要机制富有启迪性,并且可以转换成中国语言文本,即教育优先发展机制、体制保障机制和改革创新机制。

关键词:中国高等教育;法治进程;高等教育与法治

中国要实现教育现代化,成为教育强国,依靠的不可能仅仅是上述三种机制。例如,近期我在思考国家教育现代化与法治保障机制之间的关系问题,缺少法治保障机制是否有可能实现国家教育现代化?教育发展史或教育现代化史上有无缺少法治保障机制仍最终实现教育现代化的国家案例?仔细想来好像没有。因此,我们可以说,法治保障机制是实现教育现代化不可或缺的基本要素或条件。

高等教育法治首先是法律意义上的,意味着通过立法、执法和司法等确认、保障和规范高等教育事业的顺利进行;同时,不能忽视其教育意义,在高等教育领域厉行法治有利于法治观念的传播和普及。考察中国高等教育法治不可以不考察高等教育及法治进入中国的过程及其变迁历史,不仅要考虑高等教育立法文本,而且还要考虑其实施效果,以实践检验是否实现其立法目的与初衷。

以前我研究英国教育史的时候,对英国教育现代化之路印象深刻。按理说,教育现代化与工业现代化、农业现代化、国防现代化、社会现代化一样,都是国家现代化的组成部分,相互之间应该关系密切。但英国自工业革命开始启动现代化进程模式后,起初工业现代化基本成了国家现代化的代名词,教育发展远远落在工业发展后面,并且教育发展与工业革命分道扬镳,缺少融合。英国工业革命始于18世纪60年代,到19世纪40年代基本完成。而在19世纪三四十年代,英国议会还在争辩要不要通过一项法律普及初等教育。

我国高等教育法治进程可分为新中国成立前后两个阶段。我国高等教育在近代建立之初就非常注重建章立制,新中国成立以前的高等教育相关立法涉及了学制、教育行政、学校、学生、教师、学位等诸多问题。但遗憾的是,这些立法囿于当时的政治历史环境,并未能够得到很好的实施。只有在新中国才可能逐渐在整个政治经济发展的基础上,建立高等教育法律体系,实施高等教育法律规范。新中国成立后,高等教育法治可以根据改革开放和党的十八大召开分为三个阶段:改革开放前1949年—1978年为第一阶段;改革开放至2013年属于第二阶段;第三阶段为2013年至今。

但从19世纪后半叶起,英国法治保障机制在建立现代英国教育制度方面起的作用逐渐增大。《1870年初等教育法》终于在宗教和慈善团体开办的初等教育基础上,建立起公立初等教育制度,奠定了英国现代教育制度的基础。《1902年教育法》进一步建立公立中等教育制度,并建立起新型教育管理制度。《1918年教育法》延长了义务教育年限,完善了补习教育制度。《1944年教育法》确立了从初等教育、中等教育和继续教育相互衔接的、统一的公共教育体系,并对中央地方两级教育行政体制进行了重大调整,为二战后英国40多年教育发展奠定了全面而坚实的法律基础。《1976年教育法》有力地推动了中等教育综合化发展。《1988年教育法》规定,在中小学义务教育阶段推行国家课程。《1992年继续教育和高等教育法》改革了英国继续教育和高等教育拨款制度。

1949年—1978年新中国的高等教育法制

英国的教育法律就像一把巨大的园艺剪刀,把英国现代教育制度的花园修剪得越来越精美、完善。在英国教育现代化之路上,英国一系列教育法律的实施发挥了极为重要的保障机制作用。

这一阶段高等教育制度建设主要是1949年—1966年,即“文化大革命”之前完成。

在全球推进教育现代化的进程中,英国只是一个典型列子。因各国国情不同,法治保障机制的形式、内容、途径和作用也各有不同。

第一,高等教育方针。《中国人民政治协商会议共同纲领》第五章专门规定了文化教育政策,明确了新民主主义教育纲领[1]。1950年,第一次全国高等教育工作会议讨论了改革高等教育的方针和我国高等教育建设的方向。

改革开放以来,我国颁发了一批教育法律法规,逐渐走向了一条从教育法制到教育法治的道路,从强调教育立法到强调教育立法与依法治理并重,教育治理实践中也出现了一批有典型意义的司法案例。

第二,学制方面。1951年,政务院公布《关于改革学制的决定》,是新中国第一个学制,明确高等教育阶段,大学、专门学院修业年限为3年~5年。专科学校修业年限为2年~3年。大学和专门学院附设的研究部修业年限为2年以上。

可以说,改革开放40年来,我国教育法治建设取得了明显的成效。但应该看到,我国教育法治建设刚刚起步,对推进教育现代化来说,法治保障机制仍很薄弱。需要特别加强的机制保障要素有以下方面。

第三,党对高等教育的领导。《关于高等学校领导关系的决定》明确中央教育部对除军事院校外的全国高校均负有领导责任。《关于修订高等学校领导关系的决定》强化了高等教育部对全国高等教育的领导。1955年8月,中共中央批发中宣部关于全国学校教育工作座谈会的报告,强调要加强高校中党的强有力领导[2]。1958年9月,中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》指出,“一切教育行政机关和一切学校,应该受党委的领导。在一切高等学校中,应当实行党委领导下的校务委员会负责制。[澳门新莆京ww66126cc,3]”

完善立法体系。教育法治保障机制必须建立在坚实的法律体系基础上,这一点中外都是如此,似成规律。没有规矩不成方圆,说的就是这个道理。教育法制是规矩,教育法治成方圆。因此,教育法律体系越完善,法治保障机制力量就越强大,越有效。从改革开放开始,短短20多年时间里,1980年颁布了《学位条例》、1986年颁布了《义务教育法》、1993年颁布了《教师法》、1995年颁布了《教育法》、1996年颁布了《职业教育法》、1998年颁布了《高等教育法》、2001年颁布了《国防教育法》、2002年颁布了《民办教育促进法》等一系列教育法律法规。之后又对重要法律法规进行了修订修正。

第四,高等教育行政体制。1949年,成立中央人民政府教育部,下设高等教育司和高等教育委员会。1952年,教育部分立为高等教育部和教育部。1956年,国务院批复高等教育部。1958年2月,高等教育部和教育部合并为教育部。1970年教育部被撤销后于1975年再恢复。1958年8月,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》[4],强调改变“条条为主的管理体制,根据中央集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导。”

上述系列教育立法工作,为我们今天推行教育法治奠定了重要的基础。但应该看到,今天的中国发展迅速,各行各业各方面的立法需求极为庞大,国家及其地方的立法任务特别繁重,许多教育法律还在等待排上议事日程,包括《学前教育法》《终身学习法》或《继续教育法》的制定及一些重要教育法律的修订修正。

第五,高等学校内部制度。1950年,教育部颁发《北京师范大学暂行规程》,规定实行校长负责制,在校长领导下设校务委员会。同年,《高等学校暂行规程》规定了高等学校的宗旨、学制、教师职级等;《私立高等学校管理暂行办法》明确专科学校与前者的大学及专门学院一样采取校长负责制,在校长领导下设校务委员会。1955年,高等教育部《关于视察华东、中南各高等学校后对全国高等学校的指示》明确了校务委员会的主要任务。[5]1956年,高等教育部颁发试行《中华人民共和国高等学校章程草案》,规定了高等学校的基本任务、校长负责制和学术委员会等内容。[6]同年,中宣部提出“学校一定要实行党委领导下的分工负责制”,[7]高等教育部提出要发挥各方面的积极性,扩大校院长的职权。[8]

加强执法检查。香港学者王绍光教授曾经指出,中国立法跟西方国家不同,西方立法往往是议会通过一部几百页甚至上千页的法律,要求全国各地按照这个法律来实施,美国的医改法案就有上千页。这让律师“非常”活跃,而其他人都不知道怎么办。

第六,教师方面。1955年,《高等学校教学研究指导组各级教师职责暂行规定》,分别规定教授、副教授、讲师和助教的职责。[9]1960年,国务院颁布《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》,并由教育部颁发具体实施办法。[10]

中国的法治思维明显不同。一是立法前重视立法试点,试点结束后总结经验教训再立法;二是立法后重视执法检查,通过立法检查推动法律的实施。第二项与第一项同等重要,甚至更为重要,因为立法试点是为立法做准备,而执法检查是检查法治成效,是推进我国法治完善、依法治国必不可少的环节。

第七,学生方面。颁布《高等学校课程考试与考查规程》、《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》、《关于处理高等学校学生转专业、转学、休学、复学、退学等问题的规定》。

厚积司法判例。在美国,曾经有一些重大的法律判决,对美国教育现代化进程产生过非常重要的影响。如1819年达特茅斯学院诉伍德沃德案的判决,有力地维护了私立大学发展利益和大学自治传统;1962年恩格尔诉瓦伊塔尔案的判决,维护了校园“政教分离”的宪法原则;1978年加州大学董事会诉巴基案的判决,进一步明确了教育歧视的社会内涵,给予“教育平等”新的宪法解释。

这一阶段高等教育行政体制始终在变革之中,虽然没有一部统一的高等教育法律,但《关于高等学校领导关系的决定》等都对过渡时期和建设时期的高等教育进行过探索;党对高校的政治领导日益突出;教育行政机构不断调整,中央和地方的高等教育管理权限不断调适,确立了高度集中的高等教育行政体制[11];总体上对高等教育规律认识不足,对高等学校办学的直接指示较多,[12]高校自主权严重不足,高等教育法治稳定程度明显不足。

要让教育法治保障机制真正发挥效用,离不开民众对教育法律的理解和守护,而典型的涉教案例判决是最有效的教育法律认知途径之一。我国教育立法时间不长,积累的示范案例还不多,但像“朱天喜诉上海市浦东新区教育局案”“黄某某诉京溪小学案”“田永诉北京科技大学案”“何小强诉华中科技大学案”等一系列涉教判例,都对推进依法治教、法治教育产生了广泛而积极的影响,这方面的工作有待于今后进一步加强。

1978年—2013年新中国的高等教育法制

《中国教育报》2019年05月16日第6版

第二阶段自1978年至2013年是高等教育法制逐步完善、高等教育法治初步建立的阶段。这一阶段可以分为两个时期:1978年—1993年是高等教育法制的探索时期;1993年—2013年是高等教育法律体系形成和高等教育法治初步建立时期。

1.1978年—1993年的高等教育法制探索时期

第一,确定宪法基础。1982年,《中华人民共和国宪法》的颁布实施为包括高等教育法治在内的教育法治奠定了基础。其总纲中有关文化教育科技事业[13]、公民基本权利的有关规定既是对过去建设经验的总结、凝练、肯定和继承,也为未来包括《中华人民共和国高等教育法》在内的法律制定奠定了基础[14]。

第二,高等学校领导体制。高校的领导体制完成了从党委领导下的校长分工负责制到校长负责制试点再到党委领导下校长负责制的逐步确立,为后来《高等教育法》规定的党委领导下的校长负责制奠定了历史基础。

第三,高等教育管理体制。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》强调“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度,扩大高等学校办学自主权”的同时,提出:“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。”

这一时期,由于我国社会主义法制事业也处于恢复期,法律体系并不完善,高等教育法律法规也并不健全,仅有《中华人民共和国学位条例》《高等教育管理职责暂行规定》《高等教育自学考试暂行条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等少量法律法规,有关高等教育立法之外的执法和司法活动基本阙如,大体上既无地方高等教育立法空间,也无地方高等教育立法实例。

2.1993年—2013年的高等教育法治建立时期

伴随着这一时期社会主义法律体系的基本建成[15],以《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》为基础的高等教育法律体系基本建立,高等教育立法、执法和司法都有较大发展,高校自主权有较大提升,高等教育法治局面逐渐呈现。

第一,高等教育法律体系日益完善。教育政策仍然影响高等教育立法,但教育立法开始发挥日益重要作用,以《教育法》《高等教育法》为基础,高等教育行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章不断健全。20世纪80年代中期,开始起草并于1998年通过的《高等教育法》将改革探索的成果首次以法律的方式固定下来[16]。随着高等教育事业的发展,地方开始探索教育立法,但地方教育立法总体数量不多。

第二,党内有关高等教育法规不断健全。《高等教育法》明确了党委领导下的校长负责制。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》1996年出台后于2010年修改。中共中央组织部、教育部2006年印发的《部分高等学校领导干部职务任期办法》进一步将高等教育法治与党内制度建设联系起来。

第三,高等教育依法行政稳步推进。伴随着行政体制改革、事业单位改革的稳步推进和依法行政的深入,高等教育依法行政不断推进,《教育行政处罚暂行实施办法》等先后出台,高校自主权不断得以落实。但是,与实践中教育违法行为数量和教育行政执法需要相比,教育行政执法体制和教育行政执法仍然不足。

第四,高等学校内部治理逐步完善。依法治校早在1997年已经提出并于21世纪初形成观念共识[17]。在国家立法资源紧张的情况下,教育部充分行使部门规章立法权,先后单独或联合出台《高等学校知识产权保护管理规定》、《高等学校境外办学暂行管理办法》、《普通高等学校学生管理规定》等。这些立法尊重高等教育规律,注重高等教育立法的个性,明确高校章程建设和学术规范建设,以此促进高校内部治理完善。但地方教育立法仍然基本阙如。

第五,高等教育司法救济不断完善。以学生权利保护为突破,通过田永诉北京科技大学案、重庆邮电大学女生怀孕案、刘燕文诉北大案、何小强诉华中科技大学案、甘露诉暨南大学案等案件,高校作为行政诉讼被告已被广泛接受,从而使得高等教育法律法规有了适用的空间。教育法研究开始增多,涌现了一些教育法研究学会和研究机构,中国教育学会教育政策与法律研究分会即于这一时期成立[18]。司法介入意味着高等教育法制开始进入高等教育法治阶段。

2013年至今的新中国高等教育法治

党的十八大以来社会主义法治进入新时代,社会主要矛盾发生变化,从有学上到上好学,从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法和全民守法,包括高等教育在内的教育已经成为党的十八大和十九大报告持续密切关注的困难和挑战[19]。这一阶段高等教育法治化也取得了一些实质性进展甚至突破:

第一,充分认识高等教育法治的意义。2017年,《国家教育事业发展“十三五”规划》将坚持依法治教作为基本原则之一。[20]《高等教育法》在历经近30年后于2015年首次修改,并在3年后,即2018年第二次修正。国家已经能够娴熟利用法治方式推进高等教育改革,稳固改革成果。

第二,高等教育立法更加科学。教育法律采取了一揽子修改的修法方式,2015年,《教育法》《高等教育法》共同完成修正。《高等教育法》的修改过程和内容修改都更加科学,2015年,进一步下放高等教育管理权,扩大了地方高等教育管理权限等;2018年,则取消了高校在法定范围内调整学业年限需要行政审批的规定,改由高校依法自主决定。教育行政立法进一步得到重视并且更加娴熟,教育部先后单独制定或修订《高等学校学术委员会规程》和《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》等规定,联合相关部门出台《学校招收和培养国际学生管理办法》和《学校食品安全与营养健康管理规定》等规章。在高等教育放权的同时加强法律监管,表明了政府高等教育治理的法治能力已经得到明显提升。

第三,高等教育法治与党内法规联系更加密切。高校党委领导下的校长负责制进一步细化,中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,中组部、教育部发布《高等学校领导人员管理暂行办法》。

第四,依法治教、依法治校不断深化。《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》按期完成,到2015年底部属高校全部完成章程制定工作,以章程为依据的高校内部治理制度逐步健全。教育部制定《依法治教实施纲要》[21],从过去的依法治校到依法治教,一字之差体现了新时代高等教育法治的特征,将全面依法治教与全面建设法治政府紧密联系在一起。

第五,教育行政执法进入深化阶段。2014年开始,开展教育行政执法体制改革试点工作[22]。2016年,受国务院委托教育部向第十二届全国人大常委会作《国务院关于高等教育改革与发展工作情况的报告》。2019年,全国人大常委会启动《高等教育法》自1998年实施以来首次执法检查[23]。

第六,高等教育纠纷更加多样,纠纷解决机制更加多元,司法介入更加审慎。高校的办学自主权与高校学生合法权益保护之间的冲突更加明显,如于艳茹案[24]、柴丽杰案等更加突出了高等教育的独特法律问题[25],将法治延伸至院系基层治理与学校统一规定这一高等教育法治的核心问题之一,实际涉及高校办学自主权的宪法法律根源。

这一阶段,我国高等教育法治仍有很多不足,主要体现为高等教育法制的历史考察,缺乏相关研究和梳理,尚未完全走出放权收权的重复怪圈,放管服改革尚未到位;大教育、大协同观念尚未形成,教育仍然局限在教育行政部门内,高等教育立法与相关立法的协同仍然不够;《高等教育法》规定的高校自主权落实还不够充分,教育行政体制改革尤其是教育行政审批还有待进一步精简优化,教育行政执法体制改革尚未完成,教育行政执法力度不足;高校内部的法治动力不足,高校依法治校、教师依法执教的观念尚未形成,内部尚未形成有效良好治理;高等教育纠纷处理机制仍然不足,多元纠纷解决机制尚未形成,学生教师权益保障尚不充分等。

中国高等教育法治的未来思考

要解决现阶段高等教育法治面临的问题不可能一蹴而就,要在认识现阶段法治建设、了解高等教育法治进程的基础上努力把握高等教育法治的未来。

第一,要从大历史的角度、大安全的高度、大教育的观念、大改革的气魄和大法治的格局来认识高等教育法治。至少也应该从新中国成立开始了解70年高等教育法治的变化;重新认识教育尤其是高等教育在新时代的中国优先发展和有效发展的战略意义,从宏观整体上认识并明确高等教育法治与政治经济社会文化的关系以及高等教育法治与整个法治的关系;将高等教育改革与行政体制改革、事业单位改革和党的建设改革联系起来,通过法治方式予以协同。

第二,要深刻认识高等教育与法治的关系。明确法治介入高等教育的必要性及其限度,思考高等教育法治的宪法层面、法律规范、学校治理和纠纷解决等问题。

第三,创新高等教育法治实施方式。要进一步发挥全国人大及其常委会的作用,通过执法检查、法律解释等方式阐释《高等教育法》贯彻实施中的问题,将法律落到实处;要在继续加强部门立法的基础上,充分激发地方教育立法的积极性和主动性;开始教育法典化进程,编纂包括高等教育在内所有教育及相关立法,建立中央和地方高等教育法律数据库;加强高校章程实施情况检查,通过外部检查等方式督促高校真正实现依章治理,有效激发高校治理内部动力和活力等。

高等教育厉行法治,既是高等教育发展的本质要求,也是法治理念贯彻实施的应有之义。作为现代社会知识生产与创新的核心,高等教育规律、高校办学自主权必须得到法治的尊重和保障,否则高校乃至高等教育也就失去了价值。

参考文献:

[1]《中国人民政治协商会议共同纲领》第41条和第47条.

[2]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第115页.

[3]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第218页.

[4]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第215页.

[5]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第115页-116页.

[6]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第157页.

[7]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第158页.

[8]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第159页.

[9]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第125页.

[10]中央教育科学研究所编:《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第253页.

[11]苏渭昌,雷克啸,章炳良主编:《中国教育通史?中华人民共和国卷》,王炳照、李国钧、阎国华总主编,北京师范大学出版社2013年版,第116页-132页.

[12]中央教育科学研究所编.《中华人民共和国教育大事记1949-1979》,1981年10月内部送审稿,第139页.

[13]1982年《宪法》第19条~24条.

[14]1982年《宪法》第46条~47条.

[15]2011年时任全国人大常委会主任的吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系基本建成.

[16]该法共8章69条,包括总则;高等教育基本制度;高等学校的设立;高等学校的组织和活动;高等学校教师和其他教育工作者;高等学校学生;高等教育投入和保障;附则。总则部分规定了高等教育方针、基本任务、公民受教育权与学术自由、高等教育体制等内容,奠定了高等教育法治的法律基础.

[17]《关于加强依法治校工作的若干意见》》的通知[EB/OL].(2016-01-11)[2019-09-19]._242813.html.

[22]教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知[EB/OL].(2014-06-11)[2019-08-07]._170724.html.

[23]高等教育法实施以来全国人大常委会首次开展执法检查
将高等教育法落实到办学治校各环节[N].法制日报,2019-07-23(5).

[24]参见于艳茹案的一审北京市海淀区人民法院行政判决书海行初字第1064号、二审判决书北京市第一中级人民法院行政判决书京01行终277号以及相关讨论与研究报告.

[25]上海大学博士生发2篇论文申请博士学位遭拒
起诉母校[EB/OL].(2019-07-29)[2019-08-02].

《北京教育》杂志

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